我国城镇化发展中的财政成因

我國城鎮化發展中的財政成因從經驗來看，城鎮化率從20%提高到40%，需要相當長的時間，如英國經歷了120年，法國100年，德國80年，美國40年，而我國在短短的20多年間，就達到40%以上的水平。城鎮化的快速發展，既取得了輝煌的成就，也產生了一些突出的經濟和社會問

我國城鎮化發展中的財政成因

從經驗來看，城鎮化率從20%提高到40%，需要相當長的時間，如英國經歷了120年，法國100年，德國80年，美國40年，而我國在短短的20多年間，就達到40%以上的水平。城鎮化的快速發展，既取得了輝煌的成就，也產生了一些突出的經濟和社會問題。

(一)我國城鎮化快速發展中的突出問題

1.公共服務提供不足，影響和諧穩定。由於我國政府正處在向公共服務政府轉型的進程中，提供公共服務能力尚有不足，所提供公共服務水平與居民現實需求之間存在很大的缺口，突出表現在公共交通、教育、衛生、社會保障、公共安全、環境保護等諸方面。在快速的城鎮化進程中，城市空間和數量的不斷擴張，持續的人口流入，則更是加劇了城鎮基礎設施和公共服務體系的壓力，成爲影響社會穩定與可持續發展的重要隱患。

2.土地資源浪費，環境承載壓力劇增。目前，土地城鎮化速度過快，人口城市化和產業化發展卻相對滯後，造成城市大量空間資源閒置，耕地等土地資源浪費嚴重，與此同時缺乏合理規劃，貪大求洋，大廣場、大立交、大馬路、大綠地、大學城、大型會展、政府辦公區大搬家等現象普遍，蔓延式的城市建設，不僅導致空間佈局混亂，而且由於水土等自然資源過度開發利用，缺乏必要的污染物處理和生態建設措施等，導致生態和環境狀況嚴重惡化。

3.農民工和失地農民缺乏保障，難以轉移。城鎮化的重要任務就是要將大批農業剩餘勞動力轉移到城鎮非農產業就業。但由於在公共財政框架中，進入城鎮從事非農產業的農民沒有獲得作爲城市居民的社會權利，不僅工資水平低，而且不能享有城市居民的住房、醫療、就業、子女受教育的權利等，農民工城市化的成本高，難以實現向城市的轉移，制約了農村土地的規模經營。失地農民補償水平低，保障措施不能落實到位，更突出的是失地農民的就業問題得不到妥善安排，直接帶來貧困，難以持續發展。

4.區域惡性競爭加劇，阻礙要素流動。爲謀求各地方自己的發展，城市之間及城市與區域之間惡性競爭加劇，一些大型的基礎設施項目，如機場、港口、高速軌道交通等項目，出現大量重複建設的現象。一些大城市利用行政較高及相應的政治動員能力，出臺許多地方優惠政策，人爲製造不平等的優勢，阻礙要素在區域之間合理流動，造成城市間產業同構，產業在區域間難以有序擴散等等。

(二)造成上述問題的主要財稅原因

造成上述問題有多方面的原因，除了城鎮化過程中對我國國情和城市化道路缺乏清楚的認識、政府政績觀和幹部考覈制度存在偏差、沒有建立科學的城市規劃工作體系、城市發展管理滯後、土地徵用雙軌制等原因外，財政稅收體制不順、政策導向不明、公共服務意識不足、建設資金來源不穩，導致提供的公共服務規模、結構與質量不能適應城鎮化進程的內在要求也是重要方面。

1.地方政府事權與財力的不對等是引發城鎮化問題的直接原因。地方政府既要擔負地方社會的管理、興辦地方社會事業、保證地方社會福利，同時更要肩負起地方社會經濟發展的職能。但分稅制改革後，我國在財政體制上沒有建立起科學合理的財力與事權相對稱格局。地方事權不斷增加、財力不斷減弱。有限的收入難以滿足城鎮建設和公共服務的資金需求，巨大的資金壓力，迫使地方政府多方尋找出路，圈佔耕地、操縱土地市場價格等，通過城市的規模擴張，帶來地方政府財政稅收化效應，形成預算內依靠擴張帶來的工商業稅收增長，預算外靠“土地財政”土地出讓收入增長格局。

2.我國城鎮基礎設施管理體制，仍然是政府壟斷經營、財政投資爲主的格局。城鎮基礎設施是城鎮存在和發展的物質基礎，但城鎮基礎設施建設體制改革滯後，沒有建立起適應城鎮化發展需要的主要的、穩定的、長效的資金投入機制。市場化融資、特許經營的等進展較慢。債券、股票融資比重偏小，財政資金和銀行投入仍超過一半以上。建設資金過渡依賴土地出讓收益沒有改變，導致了我國城鎮化過程中短期行爲特別突出。

3.公共財政和公共服務型政府理念還難以貫徹。雖然從1998年開始，已經提出了構建公共財政框架，但在實際運作上，很難確定政府發展的職能與提供公共服務職能之間的界限。與此同時，提供公共服務需要強的財政保障，這就使得地方把更多的精力和關注點放在經濟發展上，導致了在發展理念和思路上，片面追求經濟增長速度，不斷追求眼前利益化，而忽視了居民對醫療、教育等不直接產生經濟效益的公品的需求。由於長期以來的制度原因，儘管和地方財政不斷加大對公共服務的投入，但直接的後果卻是造成大量優質的教育、文化、科技、醫療資源向大城市過渡集中，加劇了大城市、城市、小城鎮之間公共服務水平的差距。

4.土地出讓收入管理制度不夠健全。按有關規定，新增建設用地有償使用費，30%上繳財政，70%留給地方財政，專項用於耕地開發，但大部分被挪用於城市開發。一些地方沒有嚴格按照規定，將土地出讓金收入納入預算管理，監督機制不健全，使用開支不透明，使形象工程建設的資金難以從源頭上遏制。